Голяма част от пристигащите в Европа бежанци и мигранти са деца. Много от тях са непридружени, което означава, че пътуват без семействата си или отговорен възрастен. Този анализ разглежда значими развития на национално ниво във връзка с грижата и закрилата на всички деца в контекста на миграцията. Позовава се на препоръките на Европейската комисия по тази тема от април 2017г., за да очертае приоритетните сфери на действие за България: идентификация, условия за прием, представителство, достъп до процедура и права и трайни решения и интеграция. Анализът обръща специално внимание на оценката на най-добрия интерес на децата бежанци и мигранти, както и на риска те да бъдат задържани. Цитирани са добри практики и препоръки на международни организации като насоки за развитие на системата за закрила на децата бежанци и мигранти в България.
Контекст
В контекста на миграцията децата са особено уязвими, тъй като са изложени на висок риск от насилие, трафик или експлоатация. Те могат да изчезнат или да се отделят от близките си и затова се нуждаят от специални грижи и закрила. Децата бежанци и мигранти, независимо дали са придружени или не, имат ред права в съответствие с приложимите разпоредби на правото на ЕС, включително Хартата на основните права на ЕС, и с международното право по въпросите на правата на детето. Конвенцията на ООН за правата на детето (1989) определя като дете всеки индивид под 18 години и e в сила в страните членки незвисимо от статута и местоположението на детето. Въпреки тази солидна рамка за закрила, нарастналият брой на пристигащите деца разкри пропуски и недостатъци във функционирането на националните системи.
През 2016г. 386,410 деца са потърсили международна закрила в ЕС, или около 30% от всички подадени молби. За 2018г. цифрата намаля на половина (184,950), но процентното съотношение на децата към общия брой търсещи закрила се запази. По данни на Евростат, 13,460 непридружени деца са кандидатствали за убежище на територията на ЕС (без Великобритания) през 2019г., като 11,500 от тях са момчета, а едва 1,500 са малолетни (под 14 години). В България общият брой на децата потърсили закрила през 2019г. е 731, от които 622 са момчета. Броят на непридружените деца за същия период е 525, като момчетата са 515 и само 27 от тях са под 14 години. 412 от всички непридружени деца са от Афганистан, а на второ, трето и четвърто място като страни на произход се нареждат съответно Ирак, Пакистан и Сирия.
В отговор на нарастналия брой деца бежанци и мигранти пристигащи в ЕС, Европейската комисия очерта през 2017г. приоритетни действия за закрила на всички деца в контекста на миграцията. Основното послание на Комисията е, че децата следва да бъдат третирани преди всичко като деца, независимо от миграционния им статут, а висшият интерес на детето трябва да има първостепенно значение при всички действия или решения, които ги засягат. ЕС препоръчва държавите-членки да съсредоточат усилията си върху бързото идентифициране и закрила при пристигане, подходящи условия за прием, бързо определяне на статута и ефективно настойничество, трайни решения и ранна интеграция, както и преодоляване на първопричините за детската миграция. За да се подобри закрилата на децата бежанци и мигранти от ключово значение е службите за предоставяне на убежище и службите за закрила на детето да работят в тясна връзка помежду си.
Идентификация и достъп до процедура
Адекватната идентификация на децата, и особено на непридружените деца в контекста на миграцията определя достъпа им до права, както и спазването на приложимите процесуални гаранции. Властите в България продължават да разчитат основно на рентгенова снимка на китката, зъбите или ключицата, за да оборят твърдението, че търсещият закрила е дете, дори при липса на изрично съгласие на кандидата или неговия представител за провеждане на процедурата. Законопроектът за изменение и допълнение на Закона за убежището и бежанците (ЗУБ), публикуван за обществена консултация в края на 2019, предвижда въвеждането на допълнителни механизми за защита при определяне на възрастта, както и на принципа на съмнение в полза на детето. От текста е видно, обаче, че медицинският преглед остава по подразбиране основен способ за определяне на възрастта, въпреки становищата на медици, че рентгеновото облъчване е инвазивно, не следва да се прилага без медицински показания и дава грешка от 2 години. Според добрите международни практики отговорните институции следва да разчитат основно на психо-социална оценка, която взема предвид и културните особености на търсещия закрила.
След повторното свикване през април 2017 на експертна работна група за изготвяне на координационен механизъм при работа с непридружени деца бежанци, мигранти и търсещи закрила, оглавена от Държавната агенция за закрила на детето (ДАЗД), все още липсват утвърдени процедури за междуведомствено взаимодействие. Поради трудностите при настаняване на деца чужденци в социални услуги от резидентен тип, почти всички са насочвани към процедурата по международна закрила, която дава право на престой в центровете на Държавната агенция за бежанците (ДАБ), често без да се отчитат индивидуалните обстоятелства. Въпреки, че непридружените деца са деца в риск по смисъла на Закона за закрила на детето (ЗЗД), ДАЗД и социалните работници запазват по-скоро представителни и контролиращи функции в хода на процедурата, вместо да поемат цялостното управление на случай. По този начин основната отговорност за децата търсещи закрила се измества от системата за закрила на детето към системата за предоставяне на убежище в противоречие с препоръките на ЕС децата в контекста на миграцията да бъдат третирани преди всичко като деца.
Оценка на най-добрия интерес
Липсва и единна оценка за най-добрия интерес на детето, която да е ориентирана към дългосрочно решение, като всяка институция изготвя такава за собствените си нужди. Към момента ДАБ изготвя вътрешна оценка по случая на непридружено дете, която обаче е по-скоро относима към условията на прием, а отдел “Закрила на детето” (ОЗД) често не провежда самостоятелно изслушване, освен ако не са налични извънредни обстоятелства или насилие. Така оценката на най-добрия интерес във връзка с качеството на производството по ЗУБ продължава да страда от следните недостатъци. ОЗД изготвя социален доклад, който се кредитира от ДАБ и съда като достатъчен, но само въз основа на проведеното интервю по молбата за международна закрила. Този доклад, също така, не разглежда специфичните форми на насилие над деца или риска от преследване при връщане на детето в страната на произход, а само сегащното му състояние в България. Ако детето е придружено от член на семейството, от друга страна, неговият интерес във връзка с връщането не се обсъжда с оглед уязвимостта като дете, а е прикрепен към общия случай на придружаващия възрастен. Такъв подход противоречи на препоръките на ЕАСО за оценка на най-добрия интерес на детето в хода процедурата по закрила.
Представителство
Последният към момента законопроект за изменение и допълнение на ЗУБ предлага и промяна в режима на представителството на непридружени деца търсещи закрила. По препоръка на Европейската комисия се въвеждат важни процесуални гаранции от Директива 2013/32/ЕС във връзка с изискванията към експеризата и независимостта на представителя. Представителството, обаче, остава отговорност на кмета или упълномощено от него лице, въпреки явната липса на капацитет в общините. След първия кръг обществени консултации, в който редица неправителствени организации, между които и ЦПП – Глас в България и Фондация за достъп до права – ФАР, отчетоха нуждата от промяна, ново предложение за текст на чл. 25 ЗУБ предвижда представителството да се поеме от адвокат от Националното бюро за правна помощ (НБПП). Остава опасението, че адвокатите от НБПП трудно ще съвместяват ангажиментите си по процедурата за предоставяне на международна закрила с по-широкия спрктър представителни функиции пред административни органи, в т. ч. социални, здравни и образователни.
Примери за добри практики от други държави-членки на ЕС в сферата на предствителството насърчават тази функция да е незвисима от адвоката или социалния работник по случая на детето и да се повери на специализирана организация. Целта е да се избегне конфликт на интереси, например, когато властите оспорват възрастта на търсещия закрила и достъпа на кандидата до права и услуги за деца. Както досегашния режим на предствителство по ЗУБ, така и предложените промени, се отнасят само за непридружени деца търсещи закрила. След промяна на Закона за чужденците в Република България (ЗЧРБ) от 2018 непридружените деца, които не кандидатстват за международна закрила или са получили окончателен отказ, се представляват в производствата по ЗЧРБ от служители на дирекция „Социално подпомагане“ (чл. 7а). Така на практика се обособяват отделни режими на представителство в зависимост от миграционния статут на детето и в разрез с принципа за недопускане на дискриминация.
Прием и достъп до права
Относно условията на прием на непридружени деца, ЗУБ постановява идентични елементи и градация със ЗЗД. С други думи, следва да се анализират и изчерпят възможностите за настаняване при близки и роднини, приемно семейство и резидентнта грижа преди да се стигне до хипотезата “други места за настаняване със специални условия за малолетни и непълнолетни лица”, която съдържа регистрационно-приемателните центрове (РПЦ) към ДАБ (чл. 29(10) ЗУБ). От средата на 2019г. Международната организация по миграция (МОМ) управлява защитени зони за непридружени деца в РПЦ София в сътрудничество с ДАБ и с финансовата подкрепа на Фонд „Убежище, миграция и интеграция“.Защитените зони несъмнено водят до по-голяма сигурност и непрекъсната грижа за тази уязвима група деца, но не бива да се превръщат в опция за настаняване по подразбиране. За тази цел следва да се работи системно за развитие на капацитета на системата за закрила на детето в посока развитие на услуги за деца чужденци в общността. Водещите международни организации ангажирани с проблемите на децата бежанци и мигранти също насърчават да се избягва дългосрочното им настаняване в центрове за прием.
Достъпът до редица права е силно ограничен за децата, които не са търсещи закрила и/или са с нерегулярен статут. Липсата на статут и лични документи възпрепятства възможността им да се възползват от образование, здравеопазване и ред услуги, на които те имат право. През 2019г. промени в ЗЧРБ и правилника за прилагането на закона въведоха ограничен режим на регуларизация, който позволява легализирането напрестоя до пълнолетие на непридружени деца с окончателен отказ на молбата за закрила и при невъзможност да бъдат върнати в страната на произход (чл. 28а). Промените предвиждат разрешеното пребиваване да може да се продължи и след навършване на 18-годишна възраст по хуманитарни причини, по преценка на властите. Към момента няма данни за непридружени деца, които да са получили такова разрешително за пребиваване, въпреки наличието на текущи случаи, към които мярката е приложима – включително такива, при които в момента на навършване на пълнолетие е приложена мярката принудително настаняване в център от затворен тип. Следва да се анализират по-задълбочено и причините, поради които връщането на детето в страната на произход не може да се осъществи. Ако е налична реална заплаха от преследване, тежки посегателства или насилие, тези елементи трябва надлежно да се отчетат в последващо производство по предоставяне на международна закрила.
Задържане
Задържането на децата в контекста на миграцията в центрове от затворен тип, независимо дали пътуват сами или със семействата си, никога не е в най-добрия им интерес и е приложимо само като крайна мярка и за възможно най-кратък срок. Макар задържането на непридружени деца в центровете от затворен тип към Дирекция “Миграция” да е забранено (чл. 44, ал. 9, ЗЧРБ), правозащитни организации отчитат, че продължава практиката това да се прави на базата на “прикрепяне” към случаен възрастен или грешно определяне на възрастта. Българският хелзинкски комитет посочва 135 подобни случаи за 2019г. Деца могат да бъдат задържани в центрове от затворен тип на ДАБ и като търсещи закрила с решение на председателя на ДАБ, като законът не предвижда максимален срок (чл. 45б ЗУБ). Срокът за задържане на придружени деца по ЗЧРБ, от друга страна, е 3 месеца, но без да има изискване нито практика да се изготвя оценка на най-добрия им интерес или активно да се търсят алтернативни мерки за запазване на семейната цялост в общността. В тази връзка Комитетът по правата на детето на ООН приканва държавите „бързо и напълно да прекратят задържането на деца въз основа на имиграционния им статут“, както и да „приемат алтернативи на задържането, които отговарят на най-добрия интерес на детето.„
Препоръки
- Да се въведе мултидисциплинарна оценка на възрастта на децата бежанци и мигранти, като се вземат предвид културните особености на страната на произход.
- Да се въведе единна оценка на най-добрия интерес на детето, чрез която да се координира работата по конкретен случай.
- Да се въведе единен режим за представителството на непридружени и разделени деца в контекста на миграцията, който да осигурява експертна подкрепа и независимост без различно третиране на база миграционен статут.
- Да се развие капацитета на системата за закрила на детето за водене на случаи на деца чужденци, както и за настаняването им в общността.
- Да се повиши чувствителността в процедурата по международна закрила спрямо специфичните форми на преследване и насилие срещу деца в различните страни на произход.
- Да се прекрати задържането на придружени и непридружени деца в контекста на миграцията, като се търсят активно и се прилагат приоритетно алтернативи за запазване на семейната цялост.
Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество
Фотограф: Joe Antonio Sanchez Manzano
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
