Въведение
„Изтласкването“ (наричано по-долу и „отблъскване“, на английски push back), макар да не е самостоятелен правен институт, се определя като действия, включващи незабавно връщане на бежанци, лица търсещи убежище и мигранти от дадена държава без спазване на необходимите гаранции за правата на човека.
Парламентарната асамблея на Съвета на Европа (ПАСЕ) нарича отблъскванията „отказ от допускане на територия и експулсиране без извършване на индивидуална оценка на нуждите от защита на лицето“.
Специалният докладчик на ООН за човешките права на мигрантите (наричан по-долу Специалният докладчик) използва дефиниция, която включва практики, извършвани не само на територията на държавата, но и преди лицето да е влязло на територията на държавата. Специалният докладчик описва отблъскването като „различни мерки, предприети от държави, които водят до това мигранти, включително лица, търсещи убежище, да бъдат незабавно принудени да се върнат в страната, през която са се опитали да преминат или са пресекли международна граница, без достъп до международна закрила или процедури за убежище или отказ от всякаква индивидуална оценка на техните нужди от защита, които могат да доведат до нарушаване на принципа на забрана за връщане“.
Съвет на Европа и практика на ЕСПЧ
Фактът, че отблъскването стана широко разпространено по сухопътните и морските граници на държавите членки на Съвета на Европа през последните години, вече е добре документиран. Отблъскванията често включват отказ на достъп до убежище, връщане в противоречие с принципа на забрана за връщане (non-refoulement), неспазване на индивидуалните гаранции при експулсиране, както и насилие и унизително отношение или дори излагане на живота на лицата на риск.
Както вече беше посочено, терминът „отблъскване“ не е правно понятие. По-скоро това е често използван термин, обхващащ редица нарушения на правата на човека в различни ситуации по границите на държавите. Отблъскването може да се опише по-общо като експулсиране, незабавно връщане на мигранти, или незабавно връщане без достъп или прилагане на каквито и да било процедурни или други гаранции. Отблъсквания могат да бъдат извършени както срещу лица, които вече са се установили на територията на дадена държава за по-дълъг период от време ката и срещу бежанци, търсещи убежище или мигранти, които са в процес на пристигане на границите на държавите, било по суша или по море, или са открити от държавите малко след като са преминали на тяхна територия и впоследствие са изтласкани обратно.
Отблъскването обикновено включва множество нарушения на правата на човека, включително: нарушаване на забраната за връщане и колективно експулсиране; забраната за изтезания или нечовешко или унизително отношение или наказание; правото на ефективно средство за защита и дори може да засегне правото на живот, правото на свобода и правото на личен и семеен живот. То често включва и насилие срещу изтласканите. Отблъскванията са основно насочени към отдалечаване на лицето от територията или юрисдикцията на държавата, за да се лиши то от достъп до защита и процедурни гаранции, предвидени в международното и вътрешното право.
Жертви на отблъсквания могат да бъдат граждани на страната, в която са върнати, но често се случват отблъсквания и срещу лица от трети страни, които впоследствие рискуват да бъдат подложени на „верижни отблъсквания“, при което лице многократно бива изтласквано от една държава към друга и по този начин може да включва повтарящи се нарушения на гореспоменатите права на всяка граница.
Обхват на отговорността на държавите
Държавите се опитват да се освобождават от своите правни задължения, включително като твърдят, че определени ситуации, свързани с опит за преминаване или с преминаване на граница или с лица, стремящи се да влязат на територията им, са извън техните юрисдикции. Например държавите понякога твърдят, че граничните зони, по-специално така наречените транзитни зони, не попадат в тяхната юрисдикция. Според Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) обаче отказът за влизане, извършен на границата, задейства юрисдикцията на съответната държава. Държавите не могат да се позоват на липса на юрисдикция и просто чрез издигане на огради. В решението N.D. и N.T. срещу Испания, например, Голямата камара на ЕСПЧ отхвърля аргументите, че действията на Испания във връзка със задържането на лица, опитващи се да се изкачат по граничната ограда, са извън нейната юрисдикция. Дори екстериториални операции като прихващания в открито море могат да представляват упражняване на юрисдикция от държавата, ако е установен ефективен контрол. Следователно задълженията за зачитане на правата на човека се прилагат и по отношение на отказ за влизане на границата и прихващане извън територията на държавата, при условие че засегнатите лица са били под ефективен контрол на тази държава.
Друг аргумент в тази връзка, който понякога се изтъква от държавите, е, че тези задължения се прилагат само за извеждането на лица, пребиваващи на тяхна територия. ЕСПЧ обаче отхвърля и тази аргументация. Според ЕСПЧ терминът „експулсиране“ трябва да се разбира в общото значение, което се използва в момента („изгонване от дадено място“), като се отнася до всяко насилствено отстраняване на мигрант от територията на държавата, независимо от законността на престоя на лицето, продължителността на времето, което е прекарало на територията, мястото, където е задържано, статута му на мигрант или търсещ убежище и поведението му при преминаване на границата.
Право на живот и забрана на изтезания или нечовешко или унизително отношение (членове 2 и 3 от Европейската конвенция за правата на човека (ЕКПЧ))
Защитата на правото на живот съгласно член 2 от ЕКПЧ и забраната на изтезания или нечовешко или унизително отношение или наказание, съгласно член 3 от ЕКПЧ, са важно изискване към всяка зачитаща спазването на човешките права реакция при преминаване на границата. Основополагащият характер на тези задължения е ясен и от факта, че съгласно член 15 от ЕКПЧ членове 2 и 3 не могат да бъдат дерогирани дори по време на извънредно положение. Това означава, че дори в извънредни ситуации правителствата трябва да спазват задълженията си в това отношение. Дори сериозните предизвикателства, пред които са изправени държавите, включително когато пристигат голям брой търсещи убежище и мигранти, или когато са налице опасения за общественото здраве, не могат да оправдаят действия, които биха били в противоречие с тези им задължения по ЕКПЧ. Всички лица имат право на защита на тези права, независимо от тяхното поведение, което означава, че дори ако едно лице е преминало граница не по установения от закона начин, то не може да бъде лишено от тази закрила. Освен това задълженията на държавите съгласно тези разпоредби на ЕКПЧ не могат да бъдат заобиколени например с твърдения, свързани със съществуващи споразумения за реадмисия или други споразумения за сътрудничество, или съществуването на вътрешни или дори наднационални закони (като правилата на ЕС или Шенген). При всички обстоятелства държавите са длъжни да спазват задълженията си изцяло в съответствие с членове 2 и 3 от ЕКПЧ.
Когато извършват отблъскване и по този начин връщат хора през границите без индивидуална оценка на техния случай, държавите ги излагат на риск от нарушаване на принципа на забрана за връщане. Освен в ЕКПЧ, този принцип е твърдо заложен и в други международни инструменти, по-специално член 33 от Конвенцията за бежанците, който забранява на държавите да връщат бежанци (включително търсещи убежище) на място, където биха били застрашени от преследване. Съдебната практика на Европейския съд по правата на човека пояснява, че забраната за връщане се отнася до всички случаи, при които връщането може да наруши правото на живот или да доведе до реален риск от изтезание или нечовешко или унизително отношение или наказание. Съответно, държавите не могат да връщат никого на място, където животът му би бил в опасност или би рискувал да бъде подложен на изтезания или малтретиране.
Принципът на забрана за връщане включва и непряко връщане. Според ЕСПЧ, извеждането в междинна страна не освобождава изпращащата държава от отговорност по отношение на нейното задължение да не депортира лицето, ако са доказани съществени основания да се смята, че това действие би го изложило пряко (в тази трета страна) или непряко (например в страната на произход или друга държава), на третиране в нарушение на член 3 от ЕКПЧ. Извеждането в трета страна трябва да бъде предшествано от задълбочено проучване на въпроса дали лицето ще има достъп до подходяща процедура за убежище в приемащата трета страна и дали тази процедура предоставя достатъчни гаранции, за да се избегне извеждането на лице, пряко или косвено, в страната му на произход без подходяща оценка на рисковете, пред които е изправено от гледна точка на член 3 от ЕКПЧ.
Въпросите във връзка с членове 2 и 3 от ЕКПЧ обаче не възникват само във връзка с мястото, в което лицата биват връщани. Начинът, по който държавите извършват отблъскване, може също да застраши правото на лицата да не бъдат подлагани на изтезания или нечовешко или унизително отношение и дори правото на живот. Отстраняването от територията на държавата понякога може да включва използване на сила от служители на правоприлагащите органи. За да установи дали всяко действие, включващо сила, може да бъде оправдано съгласно член 2 или член 3 от ЕКПЧ, ЕСПЧ използва строг тест за пропорционалност и необходимост. Дори ако използването на сила е оправдано за целите на правоприлагането, то ще наруши член 3, ако степента на силата е прекомерна. Побои, унижение, сексуално насилие, събличане на хора или вземане на обувките им явно повдигат въпроси по член 3 от ЕКПЧ. Освен това, практики, излагащи хората на рискове за живота им, също са докладвани в различни ситуации, включително принуждаване на хора да пресичат границите на опасни места (като пресичане на реки или преминаване през минирани райони) или изоставянето им в морето. Съзнателното изоставяне на лица, намиращи се в извънредна хуманитарна ситуация, също може да доведе до рискове от нарушаване на членове 2 и 3 от ЕКПЧ.
Когато член 2 или член 3 бъдат нарушени, позитивните задължения, произтичащи от тези разпоредби означават, че държавите трябва да провеждат ефективни разследвания. Основната цел на разследванията е да се реализира отговорност за настъпила смърт или извършено малтретиране, като разследването трябва да е в състояние да доведе до установяване на фактите (по-специално дали използваната сила е била оправдана) и до идентифициране и наказване на отговорните лица. Позитивните задължения по членове 2 и 3 от ЕКПЧ също включват, във връзка с член 13 от ЕКПЧ, и обезщетение за жертвите или техните близки. Неизвършването на разследване, включително установяване на отговорност за нарушения на основните права, налагане на санкции за нарушителите и осигуряване на обезщетение за жертвите, може да бъде в нарушение на членове 2 или 3 във връзка с член 13 от ЕКПЧ.
Забраната за колективно експулсиране (чл. 4 от Протокол № 4 към ЕКПЧ)
Член 4 от Протокол 4 към ЕКПЧ забранява колективното експулсиране, разбирано като „всяка мярка, принуждаваща чужденците, като група, да напуснат страната, освен когато такава мярка е взета въз основа на разумно и обективно изследване на конкретния случай на всеки отделен човек отделно от групата“. Подобни задължения за въздържане от колективно експулсиране произтичат и от член 13 от Международния пакт за граждански и политически права. На държавите също така е забранено да извършват колективни експулсирания съгласно член 19, параграф 1 от Хартата на основните права на Европейския съюз.
Забраната за колективно експулсиране изисква държавите да въведат достатъчни гаранции, че индивидуалните обстоятелства във всеки случай са обект на подробно изследване. Всяко лице трябва да бъде подложено на процедура за идентифициране и да има реална и ефективна възможност да представи мотиви срещу връщането му и тези аргументи да бъдат разгледани поотделно и по подходящ начин. Длъжностните лица, които отговарят за граничния контрол, трябва да бъдат подходящо обучени да провеждат индивидуални интервюта и да бъдат подпомагани от преводачи и правни съветници.
Правото на ефективно средство за защита (член 13 от ЕКПЧ)
Освен че пречи на лицата да представят аргументи срещу тяхното експулсиране, отблъскването също така нарушава правото на ефективно средство за защита съгласно член 13 от ЕКПЧ. Забраната за връщане съгласно член 2 или 3 във връзка с член 13 от ЕКПЧ задължава държавите да предоставят ефективни гаранции за защита на лицето срещу връщане. Средствата за защита трябва да са достъпни на практика и да не са възпрепятствани от действията или бездействията на държавните органи. Следователно всеки, който е обект на мярка за отстраняване, чиито последици са потенциално необратими, има право на достатъчно информация, за да може да получи ефективен достъп до съответните процедури и да обоснове своите оплаквания. От съществено значение, предвид необратимия характер на вредите, които могат да възникнат, ако се реализира рискът от изтезания или малтретиране, ефективността на средството за защита по смисъла на член 13 задължително изисква съответното лице да има достъп до средство за защита с автоматично отлагащо действие.
Други права, потенциално засегнати по време на отблъскване
Отблъскването може да засегне и други права, като правото на свобода, което е защитено от член 5 от ЕКПЧ. Това може да бъде случаят, например, когато лицата са неофициално задържани в превозни средства или съоръжения преди тяхното извеждане Подобна практика често нарушава правото на свобода по член 5 от ЕКПЧ, тъй като тя не е в съответствие с процедура, предписана от закона, която да е достъпна, прецизна и предвидима при прилагането ѝ за да се избегне всякакъв риск от произвол.
Тъй като може да доведе до разделяне на семействата, отблъскването може да засегне и правото на семеен живот съгласно член 8 от ЕКПЧ. То може допълнително да окаже влияние върху задълженията на държавите по Конвенцията на ООН за правата на детето, включително с оглед на специалното задължение да отчитат най-добрия интерес на детето във всички свои действия съгласно член 3 от тази конвенция. Също така, когато, преди да бъдат изтласкани, на хората са конфискувани вещите им (като мобилни телефони, дрехи, обувки, пари и документи за самоличност и имущество), могат да възникнат въпроси във връзка с правото на защита на собствеността по член 1 от Протокол 1 към ЕКПЧ.
Индивидуално разглеждане и оценка: ключова гаранция за защита на правата на човека
Разглеждането и оценката на всеки отделен случай, когато може да възникне въпросът за експулсирането, остават решаващи гаранции за защита на правата на човека. Неизвършването на такава индивидуална оценка ще доведе до значителни рискове държавите да нарушат задълженията си за забрана за връщане и да лишат лицата от ефективни средства за защита във връзка с различните нарушения, обсъдени по-горе.
В контекста на Европейския съюз
Договорът от Лисабон задължава Европейския съюз да разработва общи политики „с оглед предлагането на подходящ статут на всеки гражданин на трета страна, който се нуждае от международна закрила“.
Хартата на ЕС постановява, че държавите членки трябва да гарантират правото на убежище, въвеждайки това задължение изрично в международното бежанско право: Женевската конвенция от 1951 г. и Протокола от 1967 г. Договорът от Лисабон задължава държавите от ЕС да „осигурят […] спазване на принципа на забрана за връщане“, докато Хартата на ЕС забранява колективното експулсиране, като уточнява, че „[н]икой не може да бъде принудително отведен, експулсиран или екстрадиран към държава, в която съществува сериозен риск да бъде осъден на смърт, да бъде подложен на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание“.
Тези задължения се повтарят във вторичното право на ЕС, уреждащо убежището и управлението на вътрешните граници. Кодексът на шенгенските граници[1] задължава държавите членки да действат в пълно съответствие с Хартата и Женевската конвенция от 1951 г., по-специално „задълженията, свързани с достъпа до международна закрила, по-специално принципа на забрана за връщане (non-refoulement), както и основните права“. В съответствие с общите принципи на правото на Европейския съюз решенията съгласно Кодекса на шенгенските граници се вземат на индивидуална основа. Кодексът също така задължава граничните служители на ЕС да „зачитат напълно човешкото достойнство“.
Освен това отказите за влизане на територията на държавите членки трябва да се извършват „без да се засяга прилагането на специални разпоредби относно правото на убежище и международна закрила“. За да се осигури защита от връщане на практика, отказите могат да се издават само с „обосновано решение, посочващо точните причини“ за отказа във всеки отделен случай, в писмен вид. Регламентът също така закрепва правото на лицата да обжалват отказа, както и да получат информация и правно представителство. И накрая, държавите-членки трябва да регистрират всеки отказ за влизане и да предоставят тази информация всяка година на Комисията на ЕС.
България
Съобщава се, че България извършва отблъскване на границата си с Турция. Докладваните инциденти включват недопускане на гранично-пропускателни пунктове и връщане след задържане на българска територия. Освен съобщените отблъсквания от България към Турция, подобни инциденти са документирани на границата на България с Гърция във връзка с хора, които са влезли в Гърция от Турция.
През юли 2021 г. ЕСПЧ постанови, че системното експулсиране от страна на България на бежанци и мигранти в Турция без проверка на индивидуалния риск от малтретиране нарушава ЕКПЧ. Съдът приема, че предаването на турския журналист Д. от България обратно в Турция е незаконно, тъй като властите не са направили оценка на риска, пред който е изправен журналистът в Турция, и са го лишили от възможността да оспори отстраняването. България е осъдена да плати 15 000 евро обезщетение на жалбоподателя.
Жалбоподателят е подкрепен от Център за правна помощ – Глас в България и PRO ASYL .
Препоръки
Отблъскванията представляват спешен общоевропейски проблем във връзка с правата на човека, който изисква действия от всички европейски държави и тяхното ефективно преустановяване изисква:
- Държавите добросъвестното да изпълняват задълженията си за спазване на правата на човека и тяхното ефективно упражняване от бежанци, лица търсещи закрила и мигранти.
- Да се засили прозрачността на дейностите по граничен контрол, по-специално чрез засилване на независимия мониторинг за предотвратяване и идентифициране на нарушения, както и засилване на механизмите за гарантиране на отчетност при възникване на такива нарушения и разследването им.
- Отблъскванията да бъдат признати от властите като общоевропейски проблем, изискващ колективни действия.
- Да не се допуска приемането на закони или политики, които не са в съответствие с правата на човека.
[1] Регламент (ЕС) 2016/399 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2016 година относно Кодекс на Съюза за режима на движение на лица през границите
Изготвил: адв. Диляна Гитева
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидените такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България – продължение” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
.
