За да могат да се ползват от правата, предвидени в международното и Европейско право, търсещите закрила трябва да са под юрисдикцията на приемащата държава. Тези страни, обаче, прибягват до все по-разнообразни механизми, като non–entreé политики, подкрепа и съдействие за трети страни при управление на миграцията и отблъсквания, за да възпрепятстват бежанци и мигранти да достигнат до границите им. Така хората в нужда са принудени да останат или да се върнат в страни на първо пристигане или транзит, които имат сравнително по-малък капацитет да осигурят защита на правата на човека в съответствие с международните стандарти. Настоящият анализ очертава правната рамка във връзка с достъпа до територия и развитията в тази сфера на международно и Европейско ниво. В националния контекст отчитаме продължаващата и системна практика на отблъскване по границата, както и липсата на обективност и прозрачност на двустранните споразумения с Турция при управление на миграцията.
Правна рамка
Достъпът до територията на приемащата държава е от изключителна важност за търсещите убежище лица, тъй като те трябва да се намират под юрисдикцията на приемащата държава, за да поискат закрила. Кандидатите за убежище могат да се ползват от правата, предвидени в международното и Европейско право, едва след като са стъпили на територията на страната или са попаднали под ефективния контрол на държавните власти. Като цяло темата за достъп до територия се характеризира с потенциалния конфликт, който често се материализира и на практика, между правото на държавите да охраняват границите си и да контролират миграционните потоци и правото на хората, които бягат от преследване или насилие да потърсят закрила и да не бъдат връщани на места, където животът или свободата им биха били застрашени.
Принципът на националния суверенитет означава, че държавите имат право да контролират влизането, пребиваването и връщането на чужденци на своята територия, в съответствие с международните си задължения. Ето защо страните, които привличат мигранти и бежанци с по-благоприятни условия на прием, въвеждат мерки, които затрудняват достъпа до територията им или го правят практически невъзможен. Държавите членки на ЕС, например, изискват визи от гражданите на всички трети страни, които са основни източници на бежанци. Друг тип такива мерки са санкциите срещу превозвачите, в следствие на които самолетни компании и други не биха се съгласили да превозват лица, които нямат необходимите документи, за да бъдат допуснати до крайната си дестинация.[1] Търсещите закрила не са освободени от изискването да представят виза при влизане, а възможността да кандидатстват за такава по хуманитарни причини в страната на произход е силно ограничена.
В действащото международно и Европейско право липсва изрична разпоредба, която гарантира на търсещите закрила правото да влязат в държава, която би могла да им предостави убежище. Според Всеобщата декларация за правата на човека всеки човек има право да напусне всяка страна, включително и своята (чл. 13), и да търси и получи убежище в други страни, когато е преследван (чл. 14). Конвенцията за статута на бежанците, от своя страна, съдържа определение на термина „бежанец“ (чл. 1), което включва изискването лицето да е напуснало собствената си държава пресичайки международна граница. Хартата за основните права на ЕС също гарантира правото на убежище (чл. 18), в съответствие с договорите на Съюза. Тъй като няма налични правни механизми за гарантиране на достъп до територия, обаче, единственият начин търсещите закрила да се възползват от правото си на убежище е да пресекат нелегално границата на приемащата държава, често с огромен риск за живота си.
Принципът „забрана на връщане“ (non-refoulement) е основополагащ за защитата на бежанците (чл. 33, Конвенция за статута на бежанците). Този принцип на практика означава, че те не трябва да бъдат връщани (“refouler”) в страна, където имат основания да се страхуват от преследване, било то в държавата на произход или в друга държава. Съгласно правото на ЕС, общата политика на Съюза в областта на убежището също следва да „гарантира зачитането на принципа на забрана за връщане“ (чл. 78, ДФЕС). Чл. 2 и 3 ЕКПЧ, от своя страна, налагат абсолютна забрана на връщане на лице, което е изправено пред действителен риск да бъде осъдено на смърт или да бъде подложено на изтезание или на друго нечовешко или унизително отношение или наказание. Тази защита се съдържа и в чл. 19(2) на Хартата за основните права на ЕС и е различна от защитата от преследване поради една от причините, посочени в Конвенцията за статута на бежанците.
Правото на ЕС (чл. 19(2), ХОПЕС) и ЕКПЧ (чл. 4, Протокол №4) също така забранява колективните експулсирания. „Колективно експулсиране“ е всяка мярка, която принуждава дадени лица да напуснат територия или държава като група и когато това решение нe се обосновава на сериозно и обективно разглеждане на индивидуалните обстоятелства на всеки един от тях. По дело Hirsi Jamaa и други срещу Италия, например, ЕСПЧ счита, че италианските власти са нарушили забраната за експулсиране, приложима и към мерките предприети в открито море, като са върнали кораб с потенциални търсещи убежище.[2] Предвид изключително ограничените правни механизми за достъп до територията на приемащата държава, Конвенцията за статута на бежанците въвежда и защита от наказания заради незаконно влизане или пребиваване без разрешение за лицата, които идват от страни, където са били застрашени животът и свободата им (чл. 31).
Екстернализиране на политиката в областта на убежището и миграцията
Тъй като международноправните задължения на една държава относно закрилата на бежанците се активират едва след като тe попаднат под нейната юрисдикция, приемащите страни прибягват до все по-разнообразни механизми, за да възпрепятстват миграционните потоци преди да са достигнали до границите им. Страни, които иначе са приели високи стандарти относно защитата на правата на човека и процедурите за предоставяне на международна закрила, в същото време са създали пречки търсещите убежище да стъпят на техните територии или по друг начин да задействат международните им задължения. Следователно, онези, които иначе биха могли да се възползват от процедурите за предоставяне на убежище, социалната подкрепа и достойните условия за прием, често биват отблъсквани в страни на първо пристигане или транзит, които имат сравнително по-малък капацитет да осигурят защита на правата на човека в съответствие с международните стандарти.
Екстернализирането на миграционния контрол може да се определи като извънтериториални действия на държавата, които целят да възпрепятстват влизането на мигранти, включително и търсещи закрила, на територията на приемащата страна или да направят молбите им за закрила „недопустими“. При прилагането на екстернализиращи политики, също така, няма никакви гаранции за индивидуално разглеждане на всеки случай, каквито по принцип са изискванията на бежанското право. Действията на държавата могат да представляват едностранни, двустранни или многостранни ангажименти или споразумения с групировки и физически лица. Пример за преки екстернализиращи мерки са така-наречените non–entreé политики, като визите и санкциите за превозвачи, които пряко възпрепятстват или ограничават влизането. Косвените екстернализиращи мерки, от своя страна, са действията по предоставяне на подкрепа и съдействие в и за трети страни при управление на сигурността и миграцията.
Миграционната политика е все по-политизиран въпрос, поради което екстернализирането на миграционния контрол често се представя по подвеждащ начин в публичното пространство като опит да се предотврати „нелегалната“ миграция или да се защитят мигрантите от опасни пътувания. Много държави следват двустранна стратегия, за да намалят достъпа до убежище. От една страна, те принуждават или плащат на страните на първо пристигане или транзит да ограничат миграционните потоци чрез вътрешните си механизми. Вторият начин е да приемат, че страните на първо пристигане или транзит представляват «първа държава на убежище» или «безопасна трета държава», която би могла да предостави закрила на бежанец и където лицето може да бъде върнато само след бегла преценка на молбата за допустимост. На практика, обаче, държавите се придържат само номинало към международните критерии за определянето на «сигурна страна», което сериозно застрашава правата на бежанци и мигранти и води до нарушаване на забраната за връщане.
През март 2016 г. Европейският съюз и неговите държави членки използваха стимули за бъдещо безвизово пътуване за турски граждани, обновена пътека за членство в ЕС и милиарди евро в помощ, за да осигурят съдействието на Турция при предотвратяване на преминаването на бежанци в ЕС. На 18 март 2016 г. Европейският съюз и Турция публикуваха официално споразумение, така нареченото „Изявление на ЕС и Турция», според което „всички новопристигащи на гръцките острови незаконни мигранти…ще бъдат връщани в Турция». Изявлението повдига ред опасения във връзка със съблюдаването на правата на човека и върховенството на правото. От една страна, Турция не може да се счита за „сигурна страна“, тъй като тя изключва не-европейци от възможността да получат бежански статут. От друга страна, Общият съд на ЕС постанови, че не е компетентен на се произнесе по жалби срещу Изявлението, тъй като „липсва акт на институция на Съюза, чиято законосъобразност би могъл да провери на основание член 263 ДФЕС». По този начин Изявлението поставя опасен прецедент за екстернализиране на миграционните политики без възможност за ефективен съдебен контрол.
На 25ти март 2021 г. Комисията по външни работи към Европейския парламент, на свой ред, публикува доклад относно защитата на правата на човека и външната политика на ЕС в областта на миграцията. Докладът обръща внимание, че от 2016 г. насам ЕС е сключил най-малко 11 неофициални споразумения с трети държави, които не осигуряват предсказуемост на политиката, нито стабилни и съгласувани законови разпоредби относно незаконната миграция. Според докладчика Тинеке Стрик, ЕС сключва такива споразумения при пълното отсъствие на надлежен парламентарен, демократичен и съдебен контрол, което съгласно договорите би обосновало сключването на официални споразумения за обратно връщане. При тези форми на партньорство в областта на миграцията не се изисква определено равнище на защита, а стандартите в областта на правата на човека не са включени в критериите за започване на сътрудничество с трета държава. Така Съюзът не спазва ангажиментите си, поети на световно равнище, за по-справедливо споделяне на тежестта и отговорността за приемането и подпомагането на бежанците по света.[3]
Отблъскване от границата
Друг начин, по-който държавите възпрепятстват достъпа на търсещи закрила до територията си, са отблъскванията от границата («push-backs”). Отблъскванията са набор от мерки, които със сила възпрепятстват влизането или принуждават мигранти и бежанци да преминат обратно през международна граница, обикновено веднага след като са я пресекли, без да се отчитат техните индивидуални обстоятелства и без каквато и да е възможност да кандидатстват за убежище или да представят аргументи срещу предприетите действия. Отбъскванията нарушават забраната за колективно експулсиране, както и други разпоредби и стандарти в сферата на убежището и защитата на правата на човека. През януари 2021 г. ВКБООН сигнализира за „нарастващата честота на експулсиране и отблъскване на бежанци и търсещи убежище по сухопътните и морските граници на Европа“ и призова държавите да разследват и да прекратят тези практики.
На 12 май 2021 г. Специалният докладчик на ООН за правата на човека на мигрантите, Фелипе Гонсалес Моралес, публикува своя доклад относно въздействието на отблъскванията по суша и море. Той е получил многобройни сигнали относно отблъсквания от страна на гръцките власти през сухоземни и морски граници, които понякога се извършват и от градските райони или от съоръженията за прием. Съобщени са и многобройни насилствени отблъсквания от Хърватия, включително от дълбоко в територията и „верижни“ отблъсквания, включително 22 500 отблъсквания от Хърватия до Босна и Херцеговина, регистрирани от една от заинтересована страна между май 2019 г. и ноември 2020 г. Докладът посочва, че особено обезпокояваща е употребата на сила по време на отблъскване, което е довело до сериозни наранявания и смъртни случаи. По отношение на ситуацията в Средиземно море, Специалният докладчик констатира, че „продължаващото сътрудничество на Италия с Либия и либийската брегова охрана на практика [е] доведе[ло] до заобикаляне на забраната за връщане и колективно експулсиране“, с повече от 60 000 души, върнати в Либия от 2016 г. насам.
Европейският парламент, също така, започна мащабна проверка на Фронтекс (Европейската агенция за гранична и брегова охрана) по подозрение за съучастие в операции по отблъскване и нарушаване на човешките права по външните граници на Съюза и в частност в Егейско море. Промяна от 2019 г. в Европейското законодателство, което урежда статута и функционирането на Фронтекс подсили агенцията чрез допълнителни служители и техническа обезпеченост и ѝ отреди по-широк мандат при граничен контрол, връщане и сътрудничество с трети страни.[4] Фронтекс е и в процес на подписване на споразумения със страни от Западните балкани за съвместни операции, разположение на екипи в регионите и управление на границите. Във всички свои действия и операции агенцията следва да съблюдава правата на човека и разпоредбите на Европейското право в тази насока. Предполагаемата роля на Фронтекс в отблъсквания по границите на ЕС и опитът тези дейности да се прикрият са изключително тревожни развития и повдигат въпроса за участието на структури на ЕС в незаконни опити да се ограничи достъпа до територията на държавите членки.
Достъп до територия в България
Практиката на отблъскване по българо-турската граница е системна, продължаваща и добре документирана от международни и национални наблюдатели. Регистрирани са инциденти на побой, ограбване, употреба на лютив спрей и нападение с кучета срещу бежанци и мигранти, които се опитват да влязат в страната. Въз основа на тристранно споразумение с ВКБООН и ГД Гранична полиция за наблюдение на границите, Българския хелзинкски комитет отчита, че сигналите за преки и косвени отблъсквания от България към Турция продължават и през 2020 г.Според организацията 1067 докладвани инцидента са засегнали 15,173 души, 22% от които са били пряко отблъснати, а 78% косвено. Преките отблъсквания се извършват от територията на страната, докато непреките предотвратяват прекосяването на държавната граница. Наблюдатели изтъкват, че споделянето на информация между българските и турските гранични власти относно местоположението на мигрантите може също да бъде „равносилно на отблъскване“.
Граждански организации обясняват по-ниския миграционен натиск към България от Турция, в сравнение с Гърция, с неформални споразумения за връщане на турски политически дисиденти и недопускането им до процедурата за закрила. При критичната ситуация на КПП Пазаркуле през март 2020 г., например, премиерът Бойко Борисов получи уверение от Анкара, че границата с България ще остане спокойна, докато Турция пренасочваше значителен брой мигранти към гръцката граница. Междувременно пореден турски гражданин бе върнат в Турция през септември 2020 г. без ефективен достъп до процедура за международна закрила. Според изявление на Министерството на вътрешните работи, той не е бил „екстрадиран“ или „депортиран“, а върнат въз основа на „Споразумението за реадмисия между ЕС и Турция“, както и общо 431 нелегално пребиваващи лица от 2016 г. насам. България е първата държава-членка на ЕС, която подписва Протокол за прилагане на Споразумението през 2016 г., но текстът на протокола не е публично наличен, а самото споразумение изрично не се прилага спрямо търсещи закрила. Напомняме, че молбите на кандидати от Турция се считат за явно неоснователни в България, като процентът на признаване за 2018 г . и 2019 г. Е 0%, а едва 1 лице а получило хуманитарен статут през 2020 г.
Новата стратегия по миграция на Република България 2021-2025, за разлика от предшестващия стратегически документ, не отчита важността от осигуряване на възможност за достъп до територия и подаване на молба от лица, които имат нужда от международна закрила. В коментара си към проекта на стратегията ВКБООН припомня, че достъпът до територия и до процедура трябва да бъде гарантиран, в съответствие с правото да се търси убежище и с принципа за неотблъскване (non-refoulement). Както бе посочено и по-горе, тези права и принципи са основополагащи за защитата на бежанците и са скрепени с конкретни разпоредби от международното и Европейско право. Като цяло, новата стратегия поставя основен акцент върху противодействието на незаконната миграция чрез политики по връщане и сътрудничество с трети страни, а човешките права и достойнството на мигрантите и търсещите закрила са споменати механично, без дискусия по същество за конкретни права и тяхната взаимосвързаност.
Препоръки:
- Да се прекратят практиките на пряко и косвено отблъскване по границата, както и нерегламентираното сътрудничество между гранични власти с цел възпрепятстване на достъпа до територия.
- Да се осигури ефективен достъп до процедурата за предоставяне на международна закрила на турски граждани и до разглеждане на индивидуалните обстоятелства на случая по същество.
- Да се въведе в Националната стратегия по миграция конкретен ангажимент относно достъпа до територия и до процедура за предоставяне на международна закрила.
- Да се повиши публичността, отчетността и прозрачността при сключване на двустранни споразумения за управление на миграционните процеси, които да стъпват на ясни правни основания и да съдържат конкретни критерии.
- Да се отчитат надлежно ангажиментите на страната във връзка с правото на убежище и защитата на правата на човека при операции и действия на българските власти по границата и в сътрудничество с Фронтекс.
[1] Директива 2001/51/ЕО на Съвета от 28 юни 2001 година за допълнение на разпоредбите на член 26 от Конвенцията за прилагане на Споразумението от Шенген от 14 юни 1985 година.
[2] ЕСПЧ, решение от 23 февруари 2012 г. по дело Hirsi Jamaa и други срещу Италия [голям състав], (жалба № 27765/09)
[3] Виж Декларацията от Ню Йорк за бежанците и мигрантите от септември 2016 г., Глобалният пакт за бежанците, приет на 17 декември 2018 г. от Общото събрание на ООН, и Глобалния пакт за безопасна, организирана и законна миграция, приет на 19 декември 2018 г. от Общото събрание на ООН.
[4] Регламент (ЕС) 2019/1896 на Европейския парламент и на Съвета от 13 ноември 2019 година за европейската гранична и брегова охрана и за отмяна на регламенти (ЕС) № 1052/2013 и (ЕС) 2016/1624
Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
