Достъпът до права на хората търсещи и получили международна закрила е неразделна част от тази закрила. Съдържанието на конкретните права зависи до голяма степен от статута на лицето, но всички категории чужденци в България срещат трудности при упражняването им на практика. В много случаи това не може да се случи без ключова помощ от неправителствени организации, които предоставят езикова, социална и финансова подкрепа. Колкото и да е важна ролята на гражданския сектор, за устойчивата интеграция на търсещите и получили закрила в страната са нужни ясни мерки и разпоредби на национално ниво и тяхното ефективно прилагане на практика. Настоящият анализ изследва предизвикателствата пред достъпа до права на различните групи чужденци в страната на фона на наличната правна рамка. Отчитаме нуждата темата за интеграцията да залегне като приоритет в относимите стратегически документи и в дневния ред на компетентните институции.
Контекст
Достъпът до права зависи пряко от правния статут на индивида в приемащата държава. В България правата на лицата с бежански и хуманитарен статут са приравнени с тези на българските граждани (с някои изключения) и, съответно, с тези на постоянно пребиваващите чужденци. Въпреки липсата на право на пребиваване, хората в нередовен престой също имат право на достъп до основни права, в съответствие с международното и европейско право. Достъпът до права на практика продължава да е основен проблем за различните категории чужденци, които в повечето случаи се нуждаят от допълнителна подкрепа, за да се възползват от наличните разпоредби. Езиковата бариера, сложните административни процедури, ограниченият капацитет на социалната система и липсата на действаща интеграционна програма са главните пречки пред хората търсещи и получили убежище в страната.
2020 г. е седма поред година на липса на национални мерки за интеграцията на получилите международна закрила в България. На 24 март 2021г. Министерски съвет прие Националната стратегия по миграция на Република България 2021-2025. Една от ключовите разлики с предхождащия стратегически документ в тази сфера е премахването на „убежище“ и „интеграция“ от заглавието и липсата на систематична дискусия по тези теми в текста. Стратегията предвижда, че изпълнението на политиката по интеграция ще се подпомага от Фонд „Убежище, миграция и интеграция“ (ФУМИ), но сътрудничеството на неправителствените организации и местните власти с финансова подкрепа от европейските фондове не може да компенсира липсата на устойчива и ясна държавна политика в сферата на интеграцията. Както Върховният комисариат на ООН за бежанците (ВКБООН) припомня, интеграцията на лица с предоставена международна закрила е част от тази закрила.
Достъп до права на търсещи закрила
Услугите, които се предоставят на търсещите закрила лица в България, се осъществяват почти изцяло в системата за прием и по този начин съществуват паралелно на услугите, които се предоставят на български граждани и пребиваващите в страната чужденци. Кандидатите за убежище имат ред права и задължения в хода на производството, като, например, да останат на територията на страната (чл. 29(1)(1), Закон за убежището и бежанците (ЗУБ)) и да получат подслон и храна (чл. 29(3) ЗУБ). Те се настаняват в транзитен или регистрационно-приемателен център (РПЦ) на Държавната агенция за бежанците (ДАБ), но често тези центрове са разположени в изолирани местности, което допълнително възпрепятства ранната интеграция на търсещите закрила в общността. Непридружените деца също се настаняват в РПЦ, въпреки че законът дава приоритет на настаняване в семейна среда, в съответствие с разпоредбите на Закона за закрила на детето.
По време на процедурата търсещите закрила имат, също така, право на социално подпомагане по реда и в размера, определени за българските граждани (чл. 29(1)(4) ЗУБ). Практиката на ДАБ, обаче, показва, че финансовата помощ, която се изплаща месечно на чужденците, пребиваващи в центровете на агенцията, възлиза на 20 лв., плюс допълнителни 10 лв. при участие в дейности по почистване и поддръжка на местата за настаняване. На чужденците, които решат да пребивават на адрес извън РПЦ за своя сметка не се отпуска финансова и материална помощ от ДАБ (чл. 29(9) ЗУБ). Грижите за психичното здраве на търсещите закрила, както и специфичната подкрепа за уязвими групи и жертви на мъчения и насилие (чл. 17-18 и 25, Директива 2013/33/ЕС) се предоставят основно от международни и неправителствени организации. Кандидатите за убежище с допусната повторна молба не се настаняват в центровете на ДАБ, освен ако не принадлежат към уязвима група, и нямат право на социално подпомагане (чл. 29(7) ЗУБ).
Търсещите закрила са здравноосигурени за сметка на държавата и имат право на достъпна медицинска помощ и безплатно ползване на медицинско обслужване при условията и по реда за българските граждани (чл. 29(5) ЗУБ). На практика, обаче, достъпът до здравеопазване на тези хора е силно затруднен поради нуждата от допълнителна подкрепа, и най-вече превод, при взаимодействие с медицински лица и болнични заведения. Цената на изписаните медикаменти, както и на допълнителните процедури и тестове, не се покриват от Националната здравноосигурителна каса и това поставят търсещите закрила с финансови затруднения в невъзможност да покрият медицинските си разходи. Единствената възможност за подкрепа в такива случаи отново е материална или финансова помощ от неправителствени организации, които имат възможност да закупят лекарства или да заплатят допълнително лечение. Макар да задоволява жизненоважни потребности, подобна система на финансиране не е нито устойчива, нито предвидима и в крайна сметка отново измества отговорността за търсещите закрила от държавата към гражданския сектор.
Децата, търсещи или получили международна закрила, имат право на основно и средно образование, включително и на професионално образование, без ограничение във възрастта (чл. 26(1) ЗУБ). Достъпът до образователната система не може да бъде отлаган за повече от три месеца, считано от датата на подаване на молбата за международна закрила (чл. 26(3) ЗУБ). Ако детето няма доказателство за предишно образование, началникът на регионалното управление по образование насочва детето към конкретно училище в зависимост от местоживеенето му и желанията на родителите или настойниците. Директорът на съответното училище, на свой ред, назначава комисия, която да проведе интервю с детето, ако е необходимо с помощта на преводач, и да реши в кой клас следва то да се запише.[1] За децата от 1ви до 4ти клас не се изисква интервю.
През последните няколко години ДАБ полага системни усилия за навременното записване на училище на децата търсещи закрила. За децата от малките класове адаптацията към чуждоезичната среда е по-бърза и успешна, но учениците в гимназиален етап много трудно се справят с обемния и сложен материал на чужд език без допълнителна подкрепа. Различни неправителствени организации организират курсове по български език и други подкрепящи дейности, които, обаче, бяха преустановени по време на пандемията от коронавирус и заместени с онлайн алтернативи в малък обем. Продължава да има трудности и при насочването на деца в училище, както и при назначаването на интервюиращи комисии и подпомагането им с преводачи. Поради отдалечеността на РПЦ от централните части на градовете, ДАБ организира транспорт за учащите, но дистанцията допълнително възпрепятства редовното присъствие в училище.
Търсещите закрила имат право на достъп до пазара на труда ако производството не приключи до три месеца от подаването на молбата за закрила (чл. 29(3)). Разрешението се издава от ДАБ в процедура, която проверява продължителността на производството и дали то все още е в ход. Според доклада АИДА за 2021 г. ДАБ е издала 123 разрешения за работа на търсещи закрила за периода, като 25 от тези лица са намерили заетост. Липсва единна статистика за броя на търсещите закрила, които работят, с изключение на тези, които са регистрирани като търсещи работа (8 за 2020 г.). За търсещи закрила продължава да е трудно да намерят работа в България, поради езиковата бариера, икономическата криза в страната, както и поради несигурността на статута си, който налага договорите им да се преиздават на всеки три месеца. Въпреки тези предизвикателства се намират работодатели, които изявяват желание да наемат квалифицирани чужденци и могат да идентифицират подходящи кандидати чрез посредничеството на неправителствени организации.
Достъп до права на получилите закрила
Промени в ЗУБ от 2020 г. значително намалиха срока, в който се изисква получилите закрила да напуснат РПЦ. Според премахнатия чл. 32(3) ЗУБ, хората с бежански или хуманитарен статут имаха възможност да получат средства за жилищни разходи в рамките на 6 месеца след влизане в сила на решението по молбата за закрила. Към момента, ДАБ изисква получилите закрила да напуснат центровете в 14-дневен срок от получаване на положително решение, вместо стария срок от 30 дни с възможност за удължение по хуманитарни причини. В резултат на законодателните промени се увеличи риска от бездомност сред получилите международна закрила в разгара на зимата и пандемията.
Хората с бежански и хуманитарен статут от години търпят негативните последици от противоречие в наличната правна рамка, което възпрепятства достъпа им до жилищно настаняване. За тях е невъзможно да сключат договор за наем без да притежават валидни документи за самоличност, но такива документи не могат да им бъдат издадени ако не посочат местожителство. Ситуацията се влоши допълнително след като през 2016 г. ДАБ забрани на получилите закрила да ползват адреса на центъра, в който са пребивавали като кандидати за убежище, за тази цел. Тези ограничения доведоха до завишено предлагане на фиктивни договори за наем, за да могат притежателите на статут да получат документите си за самоличност.
Дискусии в работна група, организирана от ВКБООН, с цел предотвратяване на риска от бездомност сред получилите закрила разкриха, в допълнение, че притежателите на статут нямат достъп до социални услуги докато не получат документи за самоличност. Ограничението е в противоречие с новия Закон за социалните услуги, според който „право на социални услуги има всяко лице» (чл. 7(1)). Касае за разминаване между нормативна уредба и административна практика относно регистрацията на лицата в системата на отговорните институции. Като търсещи закрила те могат да бъдат регистрирани в системата с личния си номер на чужденец (ЛНЧ), но след като получили закрила следва да се регистрират в ЕСГРАОН и да им бъде издаден ЕГН, въз основа на който се издават и документите за самоличност. По този начин се създава нормативна празнота при смяна на статут, което води и до прекъсване на предоставянето на услуги.
На практика в България няма действаща интеграционна програма от декември 2013 г., а приетата през 2017 г. наредба за интеграция е трудна за приложение, тъй като възлага отговорности и правомощия на общините без финансово обезпечаване.[2] Към момента 4 района на София са сключили договори за наем с частни наемодатели за настаняване и интеграция на получили международна закрила по модел, разработен от райони Витоша и Оборище в сътрудничество с Българския червен кръст (БЧК) и с финансиране по ФУМИ. Така общините могат да сключат споразумения за интеграция с получили закрила, както е предвидено в наредбата за интеграция. При този модел наемодателите са по-склонни да дадат жилище под наем на бежанци поради прекия договор с общината, но общинските служители продължават да срещат трудности когато се налага в кратки срокове да запълнят местата на тези, които внезапно напускат.
Правният режим, регулиращ общинските жилища също беше наскоро изменен, но остава с ограничено приложение спрямо хората получили международна закрила. В проучване за ВКБООН Снежина Гъбова отбелязва, че бежанците не са изрична целева група за общинските жилищни политики. Междувременно, решения на административните съдилища отменят изискването кандидатът за общинско жилище да бъде български гражданин, което по принцип би следвало да улесни достъпа и да намали основанията за дискриминация. Наличните административни изисквания и липсата на клаузи, които гарантират достъпа, обаче, все още създават значителни пречки пред успешното класиране на получилите закрила. В сегашния си вид нормативната рамка изисква 10-годишна адресна регистрация за достъп до общински жилища и 2-годишна адресна регистрация за достъп до резервни жилища.
Търсещите и получилите международна закрила в България срещат трудности и при достъпа до основни финансови услуги. За тези хора е сложно да отворят банкови сметки, например, защото съществува известно противоречие между политиките, които целят тяхната интеграция и мерките в ЕС и страната, които се борят с прането на пари и финансирането на терористични организации. Банките идентифицират специфични рискове във връзка със случаите на бежанци и търсещи закрила, като достоверността на документите за самоличност и степента на риска в страната на произход от пране на пари и финансиране на тероризъм. Платежната сметка за основни операции, създадена въз основа на Директива 2014/92/ЕС, има за цел да балансира тези разнопосочни политики. Остава, обаче, възможността правото на достъп на търсещите и получили закрила до такава базова платежна сметка да бъде ограничено, ако банките преценят, че така биха нарушили задълженията си относно предотвратяването на изпирането на пари и противодействието на финансирането на тероризъм (чл. 16(4), Директива 2014/92[3]).
Достъп до права на хората в нередовен престой
Международни и европейски конвенции, както и разпоредби от националното право, постановяват, че всеки човек, независимо от миграционния си статут, притежава ред права, някои от които са неотменими. Тези права включват правото на живот, на човешко достойнство, на защита от изтезание и нечовешко отнасяне, принципа за забрана на връщането, както и правото на семеен живот, достъп до базови медицински грижи и до правосъдие. Без значение какъв е статутът на пребиваване на родителите, висшият интерес на детето следва да бъде първостепенно съображение във всички действия и процедури, които го засягат. Децата мигранти, също така, имат право на достъп до основно образование и не трябва да бъдат задържани. На практика, обаче, хората в нередовен престой срещат много правни и административни пречки и трудно се възползват от правата си.
Инцидентът с починала възрастна жена в центъра за задържане на чужденци СДВНЧ – София в кв. „Бусманци“ на 23 юни тази година отново повдига въпроса с достъпа до специализирани услуги на хората в нередовен престой. Както ЦПП – Глас в България и Фондация за достъп до права споделиха в позицията си във връзка с инцидента, опитът на организациите сочи, че истинската причина за задържането на изключително уязвими лица в СДВНЧ е липсата на ясна процедура за оценка на уязвимостта, липсата на алтернативи, затрудненият достъп на хората в нередовен престой до животоспасяващи услуги и задържането по презумпция, а не като крайна мярка. В редица държави-членки вече са разработени добри практики и модели на услуги, които зачитат човешкото достойнство, и следва те да намерят приложение и в България.
Препоръки:
- Да се въведат мерки за ранната интеграция на търсещите закрила, като се цели настаняването им в общността и достъпа им до услуги по реда за българските граждани.
- Да се подкрепят с държавно финансиране дейностите на организации, които предоставят специализирани грижи за уязвими групи търсещи закрила, за да се подобри качеството на услугата и нейната устойчивост.
- Да се разработят и приложат мерки за интеграцията на търсещите и получили закрила в страната и да се определи целево финансиране за приложението на Наредбата за интеграция.
- Да се разрешат противоречията в нормативната рамка, които изискват получилите закрила да посочат местожителство, за да получат документите си за самоличност и които водят до ограничаване на достъпа им до социални услуги преди издаване на ЕГН.
- Да се улесни достъпа на хората в нередовен престой до животоспасяващи и специализирани услуги, като задържането им винаги се прилага като крайна мярка.
Изготвил: Росица Атанасова, Експерт Застъпничество
Серията “Анализи и препоръки” (Policy Briefs) е насочена към заинтересовани лица и партньори сред институциите и неправителствения сектор и цели да привлече вниманието към важни въпроси в областта на миграционно-бежанските политики. Този анализ е първият от предвидени общо шест такива, изготвени по проект “Ефективна правна помощ за бежанци и мигранти в България” с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство.
[1] Наредба № 3 от 6 април 2017 г. за условията и реда за приемане и обучение на лицата, търсещи или получили международна закрила.
[2] Наредба за условията и реда за сключване, изпълнение и прекратяване на споразумението за интеграция на чужденците с предоставено убежище или международна закрила.
[3] Виж Определение №9208/17.08.21 г., постановено по админ. Дело №6544/2021 г. по описа на ВАС, според което „Следователно при предлагането и предоставянето на платежни сметки за основни операции банките осъществяват функции на административен орган по смисъла на §1,т.1 от ДР на АПК.»
